EXPANSÃO DOS CURSOS DE PEDAGOGIA NO BRASIL

Autor: Profª. Maísa dos Reis Quaresma
RESUMO

O objetivo deste estudo foi descrever e analisar o crescimento quantitativo dos Cursos de Pedagogia, no período de 1939 a 1975, procurando identificar fatores relacionados a esse crescimento no contexto da expansão universitária brasileira e na legislação pertinente.
Foram utilizadas fontes primárias e secundárias relativas aos Cursos de Pedagogia e à origem e evolução do ensino superior no Brasil no período citado. 
A expansão atingiu ritmo mais acelerado a partir de 1962, marcada pela tradição cultural herdada de fases anteriores e evidenciando tendências à interiorização, à privatização e à concentração na área de Ciências Humanas.

TEXTO COMPLETO

A criação da Seção de Pedagogia, na Faculdade Nacional de Filosofia, da Universidade do Brasil, destinada à formação de professores do ensino normal e de técnicos em educação, parece constituir o embrião dos estudos pedagógicos em nível superior. A existência legal do Curso de Pedagogia, instituído pelo Decreto Lei nº 1190 (Brasil, Governo Federal, 1939), tornou obrigatório, a partir de 1943, o diploma de licenciado em Pedagogia para o exercício do magísterio em cursos de formação de professores de 1º grau, e o diploma de bacharel em Pedagogia para o exercício dos cargos técnicos em educação. Entretanto, como salienta Chagas (1969), o ideal não correspondeu ao real pois
a forma genérica então empregada já traía uma visível imprecisão exatamente porque o planejamento, a organização e a execução do processo educacional ainda não alcançavam níveis de objetiva especialização (p.101).
O Curso de Pedagogia foi criado com o objetivo de dotar o sistema educacional de recursos humanos capazes de aperfeiçoar o processo ensino-aprendizagem, através da atuação de especialistas junto ao corpo docente e discente, em cada grau de ensino, aprimorando o produto da Educação.
O objetivo proposto para o Curso de Pedagogia, quando de sua criação, permanece, hoje, praticamente o mesmo: o nível de graduação destina-se, ainda, a preparar profissionais para o exercício do magistério em cursos de formação de professores de 1º grau, até a 4ª ou 6ª séries e a formar especialistas em Educação nas habilitações específicas de orientação educacional, de administração escolar e de supervisão escolar, entre outras.
Entretanto, analisando-se a evolução histórica deste Curso, observa-se ausência de operacionalização e avaliação desses objetivos, bem como introdução de outros, o que parece ter contribuído para uma situação de indefinição quanto a suas reais finalidades. Na atualidade, o diploma de pedagogo não propicia remuneração condigna e melhores oportunidades no mercado de trabalho, o que levou Corrêa (1973) a afirmar, baseado em dados de pesquisa, que o Curso de pedagogia é ainda uma incógnita porque 
possui clientela com experiência de magistério e sem experiência de magistério. Para os que possuem experiência profissional, apesar da concorrência extraordinária com outros, pelo menos há possibilidade de trabalho. Que diremos dos egressos sem experiência profissional? (p.36).
Tal situação levanta problemas de graves repercussões ao nível pessoal e econômico-social. Se essa expansão dos cursos ocorre basicamente no setor privado, e se dados de pesquisa indicam que ela não corresponde à necessidades do mercado de trabalho, pode-se aventar a possibilidade de que: a) esses cursos estejam apenas atendendo a uma demanda social por educação de nível superior, sem a preocupação com o comportamento do mercado de trabalho com relação aos profissionais por eles formados, ou seja, que estejam sendo criados em função da existência de  mercado para os cursos e não de mercado para esses egressos, o que seria possibilitado pela fragilidade do controle exercido pelos órgãos governamentais; b) que tal situação seja propiciada por uma legislação que, de um lado acena com possibilidades, o que mantém a demanda pelos cursos, e de outro não consegue efetivar a exigência de aproveitamento de formados para o preenchimento de cargos de especialistas, o que concorre para a não alteração da demanda por parte do mercado de trabalho.
O problema da absorção de egressos de Pedagogia pelo mercado de trabalho foi estudado por Corrêa (1973) que enfatizou a necessidade de novas pesquisas nesta área, 
“... a fim de que se redefina a atuação do profissional de Pedagogia e se verifique o real aproveitamento deste profissional na área para a qual se destinou” (p.37).
Portanto, o objetivo deste estudo foi descrever e analisar a evolução quantitativa dos Cursos de Pedagogia procurando identificar fatores condicionantes dessa evolução no contexto da expansão universitária brasileira e na legislação pertinente.
O Estudo restringiu-se aos Cursos de Pedagogia, no período de 1939 a 1975.
Estabeleceu-se o ano de 1939 como o marco inicial por corresponder à promulgação do Decreto-Lei nº 1190 (Brasil, Governo Federal, 1939) que criou a Seção de Pedagogia na Faculdade Nacional de Filosofia, da Universidade do Brasil, tendo, também, prescrito as exigências para o preenchimento dos cargos e funções de magistério normal e secundário e de técnicos de educação. Estas normas deram origem à padronização dos Cursos de pedagogia, instituídos, a partir dessa data em todo o Brasil.
O ano de 1975 limita o fim cronológico do estudo, uma vez que com a extinção do Estado da Guanabara, pelo processo da Fusão com o antigo Estado do Rio de Janeiro, os dados referentes àquele Estado tornaram-se agregados aos dos demais municípios constituintes do Novo Estado. 
Com relação aos dados empíricos referentes ao crescimento numérico dos Cursos de Pedagogia deixou-se de considerar os aspectos referentes a estrutura, organização e qualidade dos cursos.
A seleção de documentos utilizados na análise da legislação relacionada aos Cursos de Pedagogia - Decretos, Decretos-Leis, Leis, Pareceres, Resoluções e Portarias - procurou enfatizar aqueles que tentaram operacionalizar os objetivos dos Cursos de Pedagogia, no período de 1939 a 1975.
As referências feitas à situação do ensino superior no Brasil relativas à expansão universitária, bem como ao desenvolvimento quantitativo do ensino de 1º ou 2º grau e do ensino normal, serviram, apenas, para estabelecer relações entre esses fatores e o crescimento dos Cursos de Pedagogia.
Diversas fontes primárias e secundárias relativas aos Cursos de Pedagogia foram consultadas: As fontes primárias constituíram-se basicamente, em documentos escritos,  de caráter oficial, tais como: a) legislação educacional de âmbito Federal (Leis, Decretos, Decretos-Lei, Pareceres, Resoluções, Portarias); b) estatísticas constantes de Sinopses e Anuários do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística; c) estatísticas publicadas por órgãos do Ministério de Educação e Cultura, em particular,  o Catálogo das Instituições de Ensino Superior (1974); d) estatísticas de diplomados (1939 a 1975) nos cursos da Faculdade de Educação da Universidade Federal do Rio de Janeiro; e) Regimento da Faculdade Nacional de Filosofia (UB) e da Faculdade de Educação (UFRJ); f) quadro estatístico da Fundação Cesgranrio sobre a relação candidato-vaga (1972/1975) para os Cursos de Pedagogia, área de Educação. 
Como fonte secundária foi utilizada a literatura existente sobre a situação dos Cursos de Pedagogia, no período de 1939 a 1975, recorrendo-se aí, tanto a dados de pesquisa como a  opiniões de especialistas na área de educação.
As fichas organográficas de documentação e bibliografia nortearam a organização e a seleção das fontes primárias e secundárias. Estas foram descritas, comparadas, correlacionadas e interpretadas embasando a análise feita.
•	Análise da expansão do ensino superior, focalizando a legislação pertinente e o papel do CNE e do CFE no período de 1939/75.
•	Análise da evolução dos Cursos de Pedagogia, no mesmo período, procurando identificar como se insere o crescimento desses cursos no quadro geral do ensino superior, acima mencionado.
•	Análise da legislação específica referente aos Cursos de Pedagogia, procurando identificar possíveis relações entre as medidas propostas e o ritmo de expansão desses cursos.
•	Interpretação das possíveis divergências observadas entre o crescimento dos Cursos de Pedagogia e o do ensino superior como em todo o da área de Ciências Humanas, em particular.
A primeira limitação deste estudo refere-se à impossibilidade de se utilizar toda a documentação relacionada aos fatos históricos ocorridos no período de 1939 a 1975; a segunda, a subjetividade pela seleção para estudo dos documentos existentes; a terceira diz respeito a crítica interna, única que pode ser aplicada a documentos oficiais impressos; a quarta refere-se a imprecisão constatada nos dados estatísticos relacionados com os Cursos Superiores e outros níveis de ensino documentado pelo Decreto 63.342 (Brasil, Governo Federal, 1968) que dispõe sobre medidas relativas ao aperfeiçoamento e atualização das estatísticas educacionais.

A EXPANSÃO DO ENSINO SUPERIOR NO BRASIL

O quadro da expansão do ensino superior não está dissociado da evolução do sistema educacional - inserida no contexto sócio-econômico, político e cultural - e serve de moldura para a expansão dos Cursos de Pedagogia, objetivo que norteou este estudo.
A herança cultural gerada e alicerçada na implantação e transplantação de instituições políticas e jurídicas da metrópole portuguesa espelhou as incoerências e resistências para criar a Universidade, até 1920, porquanto não se cogitava de transformá-la em instrumento capaz de propiciar desenvolvimento: a estrutura sócio-econômica  não havia sofrido modificações radicais, após a independência, durante o Império e as primeira décadas da República.
As Reformas de Ensino, da década de 1930, não conseguiram, naquele momento histórico, equilibrar a demanda social de educação em nível superior com oferta de recursos humanos nos formados em Universidades porquanto a indefinição profissional do magistério complicava-se com a habilitação, nos Exames de Suficiência, para o exercício nos quadros do magistério normal e secundário.
A expansão do ensino superior, até 1960, orientada pelo antigo Conselho Nacional de Educação criada pelo Decreto-Lei nº 19850 (Brasil, Governo Federal, 1931), de forma imprecisa (ausência de estrutura administrativa do órgão, sem atribuições, normas etc...) foi implementada com a criação do Conselho Federal de Educação, a partir de 1961, através da Lei 4024 (Brasil, Congresso Nacional, 1961). Essa responsabilidade, salientada por Horta (1975), ressaltada nos mecanismos legais, operacionalizados pelo Conselho Federal de Educação, a partir de 1961, para o funcionamento, autorização e reconhecimento de estabelecimentos de ensino superior, em universidades ou estabelecimentos isolados. Esse processo se acelera e resulta  no aumento de 587 Cursos Superiores no Brasil, totalizando 897, em 1972.
Com a implantação da Lei 5540 (Brasil, Congresso Nacional, 1968), legalmente a forma de organização do ensino superior é a Universidade constituindo exceção o funcionamento dos Cursos Superiores em estabelecimentos isolados (Horta, 1975).
A expansão dos Cursos Superiores apresentou as seguintes tendências em sua evolução: privatização, interiorização e concentração na área de Ciências Humanas e Sociais.
A localização de Faculdades isoladas em cidades que contavam com menos de 4.000 habitantes foi evidenciado por Horta (1975), com caráter também de privatização. Os estabelecimentos particulares contribuíram com 62,9% do crescimento total no período de 1962/1973 contra uma contribuição de apenas 37,1% da parte dos estabelecimentos públicos (15,8% dos estabelecimentos federais, 10,7% dos estaduais e 10,6% dos municipais). As matrículas em estabelecimentos isolados representavam 60,7% do número total de alunos em Cursos Superiores.
Por outro lado, a tradição da cultura brasileira, predominantemente humanística, parece ter gerado a concentração de Cursos Superiores nas áreas de Ciências Humanas. Este fator aliou-se às condições da qualidade da formação em outros níveis de ensino (1º e 2º graus) e ao aceno das vagas definidas pelo próprio Conselho Federal de Educação, nas áreas de Ciências Humanas e Sociais.
A tradição da cultura brasileira, aliada aos fatores descritos e interpretados na análise da expansão do ensino superior no Brasil, parece ter exercido grande influência na proliferação dos Cursos de Pedagogia.

EVOLUÇÃO HISTÓRICA DOS CURSOS DE PEDAGOGIA 1939/1975

Na análise da evolução histórica dos Cursos de Pedagogia evidencia-se indefinição de objetivos nos seguintes documentos legais: Decreto-Lei nº 8530 (Brasil, Congresso Nacional, 1946) que praticamente revoga o Decreto Lei nº 1190 (Brasil, Governo Federal, 1939) ao prescrever a formação dos técnicos em educação em cursos apropriados de nível pós-normal oferecidos em Institutos de Educação; Portaria Ministerial nº 478 (Ministério de Educação e Cultura, 1954) que concede ao licenciado em Pedagogia o registro de Professor de História (1º e 2º ciclos), Filosofia (2º ciclo), Matemática (1º ciclo) e em matérias pedagógicas dos Cursos de formação de professores do ensino primário, Lei Diretrizes e Bases da Educação Nacional nº 4024 (Brasil, Congresso Nacional, 1961) quando outorga aos licenciados em Pedagogia, Filosofia, Psicologia, Ciências Sociais diplomados em Educação Física, inspetores de ensino e a todos aqueles que tenham formação, em nível colegial pós normal, as mesmas oportunidades de acesso às funções de Direção Escolar e Orientação Educacional. A Portaria Ministerial 341 (Ministério de Educação e Cultura, 1965) que permite aos licenciandos em Pedagogia registrarem-se como professores de Psicologia, Sociologia ou Estudos Sociais e matérias pedagógicas dos Cursos de Formação de Professores do Ensino Primário; Decreto-Lei nº 53 (Brasil, Congresso Nacional, 1966) quando propõe que o Curso de Pedagogia se desenvolva em unidade de formação e lhe atribui o objetivo de formação de professores para o ensino de 2º grau e de especialistas de educação; o Parecer 252 (Conselho Federal de Educação, 1969) ao estabelecer que a formação de professores para o ensino normal e de especialistas para as atividades de orientação, administração, supervisão e inspeção, no âmbito dos sistemas escolares seja feita no Curso de graduação em Pedagogia, de que resultará o grau de licenciado com modalidades diversas de habilitação; o Parecer 635 (Conselho Federal de Educação, 1969) que equipara estudos de nível superior feitos nos Institutos de Educação, aos que se desenvolvem em estabelecimentos de ensino superior, Faculdades de Filosofia, ou não.
A sucessão de medidas propostas nos documentos legais parece indicar uma indefinição quanto aos objetivos dos Cursos de Pedagogia que acarretam distorções, tanto no que diz respeito ao tipo de formação oferecida, como no que se refere às relações entre seus egressos e o mercado de trabalho.
A legislação favoreceu “o jeitinho” ao estipular de um lado, exigências imbuídas de formalismo, no sentido do termo usado por Riggs (1964) e, de outro condições de flexibilidade no cumprimento dessas exigências. Riggs (1964) conceituou o formalismo como elemento básico para o estudo das nações em desenvolvimento, citado por Sander (1977):
quando a sociedade é polinormativa e generalizada a omissão de normas verifica-se um divórcio entre o formal e o real, entre a teoria e a prática, entre a lei e sua execução e entre a autoridade e o controle. A legislação e a aplicação da lei deixam de atingir os resultados desejados ... (p.197).
Por outro lado a expansão dos Cursos de Pedagogia inserida no fenômeno da expansão do ensino superior também se caracterizou pala privatização e interiorização corroborando também para a concentração quantitativa na área de Ciências Humanas e Sociais. No período de 1962 a 1969 existiam 139 cursos; no período de 1970/75, 322 cursos com percentual de aumento de 119% (Fontes: MEC, Sinopse Estatística do Ensino Superior, 1962; MEC Principais resultados do Ensino Superior, 1969/1970; MEC, Principais resultados do Ensino Superior, 1975).
No período de 1962 a 1975, no Estado da Guanabara, os estabelecimentos isolados totalizavam 24 (vinte e quatro), 2 universidades Federais e 1 Estadual demonstrado o aumento de 20 Instituições, em caráter particular.
Já foi salientado neste estudo que a criação de modelos parece desencadear um movimento de expansão de cursos superiores inseridos em universidades ou em estabelecimentos isolados. O modelos da Faculdade de Educação da UFRJ pareceu influir na expansão desses cursos no Estado da Guanabara, antigo Distrito Federal, no período de 1970/75.
É  interessante observar que, no Estado da Guanabara, a expansão desses cursos desses cursos é significativamente acentuada a partir de 1969, com a vigência do Parecer 252 (Conselho Federal de Educação, 1969) e com a oferta do modelo da Faculdade de Educação da UFRJ instituído com o Decreto nº 60455A, (Brasil, Governo Federal, 1967). Em 1939, o único curso era o da Seção de Pedagogia da FN Fi, UB (Decreto Lei nº 1190/39). Depois de trinta anos o Estado da Guanabara passou a ter 7 cursos de Pedagogia.
Entre 1970 a 1975 o crescimento anual desses cursos foi de 37% enquanto no período 1939/69, de 20%.
Pelo desenvolvimento deste estudo pode ser observado que a oferta, representada pelos Cursos existentes, em todo o Brasil (e no caso particular da Guanabara), deveria corresponder a procura pela clientela por esses Cursos de Pedagogia.
O aumento das matrículas em Cursos de Pedagogia parece ter-se intensificado no período de 1970 a 1975. Entre 1962 a 1969, o crescimento anual foi de 30% enquanto no período de 1970/75, de 37,4%.
Essa procura parece corresponder a oferta evidenciando uma demanda social de educação, em Cursos de Pedagogia, no período de 1970/75. Entretanto, os recursos humanos formados em Pedagogia aumentaram mais que o de matrículas no período de 1970/75.
No contexto da evolução dos Cursos de Pedagogia parece evidenciar-se um aumento expressivo, no mercado de trabalho, de egressos desses cursos, no período de 1970/75. Entre 1962 a 1969 o crescimento anual de formados era de 12%; no período de 1970/75 foi de 51% ao ano.
De fato, observa-se que de 1972 para 1973 o número de candidato cresceu 44,08% (de 524 para 755), enquanto que o número de vagas aumentou em 587,50% (de 80 para 550). De 1974 para 1975 o número de candidatos decresce, enquanto o número de vagas continua aumentando, o que faz com que neste último ano, haja mais vagas que candidatos. Tal fato traz graves conseqüências em termos de qualidade de alunado dos Cursos de Pedagogia, uma vez que, nessas condições, a seleção dos candidatos torna-se quase inexistente. Isto, por sua vez,  transforma esses cursos em excelente alternativa para segunda opção no concurso vestibular para candidatos a cursos mais procurados, como Medicina ou Psicologia, na medida em que parecem ser uma via de acesso garantida ao ensino superior.
Esse crescimento da oferta de cursos poderia corresponder a uma necessidade de recursos humanos em educação, determinada pela expansão do ensino de 1º e 2º graus.
Tal fato talvez possa estar relacionado à precariedade de seleção desses profissionais, anteriormente mencionada, e às contradições da legislação educacional, também já mencionadas, que não conseguiu, ainda, harmonizar exigências e oportunidades nos diversos setores do sistema educacional. Essas contradições não são fenômenos particulares aos Cursos de Pedagogia, porquanto espelham todo o contexto sócio-econômico, cultural, político-institucional e educacional que caracterizam o Brasil, a partir da Revolução de 1930. Elas, refletem o dualismo da sociedade brasileira na transformação estrutural em busca do Desenvolvimento Nacional.

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